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创新、务实、走专业化、规范化、国际化的科技评估发展之路
日期:2003年09月05日     

    
国家科技评估中心

科技活动决策科学化是政府、企业以及社会其他组织在从事科技活动时都要追求的目标。运用评估手段为政府宏观决策服务,是提高政府科技管理决策质量的一项重要措施,几十年来已被世界越来越多的国家采用。九十年代初期,在我国市场经济体制改革目标最终确立的背景下,为适应政府职能转变与科技计划管理改革的需要,实现谋断分离,促进政府科技资源使用的责任机制与监督机制的建立,我们在原国家科委有关司局的支持下,率先启动了我国的科技评估工作。通过有计划、有步骤地进行了一系列的科技评估工作探索,形成了一支较强的科技评估专业化队伍,开拓了国际交流与合作渠道;借鉴国际经验,结合我国国情逐步建立了科技评估方法和规范。并开始发挥指导地方科技评估工作的作用,推动全国的科技评估工作从探索走向规范化、制度化。回顾八年历程,我们主要有以下几个方面的体会。

一、 要用创新、务实的精神指导科技评估的实践

国外的科技评估活动已有几十年的历史,而我国在九十年代初专业性的科技评估活动还几乎是空白的。我们清醒地认识到必须通过实践才能积累经验,探究方法、提炼理论。要勇于创新,去探索别人未做过的事;更要务实,从国情出发、从实际需求出发。扎扎实实进行科技评估实践。任何一类评估活动的产生都要来自社会发展过程中的某种需求。正如资产评估活动是适应产权转移和资产流动的客观需要而产生的,科技评估活动则首先是适应对公共科技投入监督的需要和科技活动决策科学化的需要而产生的。基于这样的认识,我们首先集中力量开展了为国家科技计划管理服务的评估。

一是围绕国家科技攻关计划和高技术研究发展计划(863计划)的目标和任务的确定和安排、实施计划的环境和条件的创造、管理的科学性、计划对经济发展和社会进步产生的效果和影响等,进行综合性的、全局性的事中评估(或称过程评估),为政府对国家重大计划制定和实施的督导和决策提供客观、科学的支撑。

二是对国家的高技术产业基地即国家高技术开发区的发展目标、发展成效及作用、促进高技术产业化的企业状况、产业状况、管理状况和环境条件状况进行了客观、科学评估,并对高新区的高技术产业的增长、民族高技术产业(自主知识产权的高技术产业)的份额、高新区产业的结构、高新区对科研院所的体制改革、高新区对传统产业的改造作用等等专题性问题进行了分析和评价,为中央和地方政府对科技行政管理部门、对高新区发展的决策起到了十分重要的作用。

三是对国家科技计划中的一批重大的中央财政投入较大的科技项目,如:国家重大科技计划中的重中之重项目、重大科技产业工程项目、科技周转金项目、公益性科研项目、科技基础性工作项目、国家新产品中央财政补助项目等,逐项进行了目标、实施方案、管理、实施条件、绩效、计划进度和趋势进行了评估和分析,为计划项目的宏观管理、组织协调提供了客观依据。

四是为国家工程技术研究开发基地(国家工程技术研究中心)建设和职能进行了逐项评估,对各个工程中心的工程化水平和能力、工程技术对行业技术进步的影响、工程中心的管理体制、运行机制以及工程中心发展前景进行了评估,并对各工程中心的定位、目标实现度、工程化的环境条件、主体技术来源、成果使用形式、各工程中心的技术、经济、人才、实力和潜力等专项问题进行了分析和评价,通过这一评估为科技管理部门今后对各工程中心的建设、发展和引导提供了依据。

五是进行政府投入的项目预算评估。如973计划项目、863计划的重大项目、国家社会公益研究专项资金等。针对项目确定后的经费预算方案,依据项目任务书规定的研究任务,从"目标的相关性、政策的相符性、经济合理性"等方面进行评估,为项目经费的合理确定提供依据,同时也进一步规范了经费申报者和管理者的行为。提高了国家科技项目预算管理的质量。

在开展为政府计划管理服务的评估工作的同时,我们也积极开展了面向企业、面向社会的科技评估工作,如为某银行做的"通信产业发展趋势的评估",为一些高技术公司做的"地效飞行器开发与产业化评估"、"GPS定位车辆实时跟踪监控与指挥调度系统评估""烟用聚丙烯(PPB)活性炭复合滤棒项目评估"等等。为企业科技活动的决策提供了依据,同时也积累了市场化的科技评估经验。

正是以上脚踏实地的一项项评估实践,深化了我们对科技评估活动规律的认识与把握,为开创适应国情的科技评估理论方法和建立我国的科技评估体系奠定了基础。

为了保证科技评估实践的开展,我们在组织方式进行了积极的创新。结合公益研究机构的改革方向,我们依托中国科技促进发展研究中心,组建了国家科技评估中心,建立了以组织管理制度、薪酬分配制度、财务管理制度为核心的新型运作管理体系。实行全员聘用合同制,建立了按需设岗、按岗聘人、按能上岗的用人新机制。在这里工作,不凭学历、资历,只凭能力。采取结构工资与薪点工资相结合的分配方式,在这里不看职称,只看贡献,看工作效率,实现员工收入与个人业绩、责任、工作量、机构总收入联系浮动,建立利益激励机制和自我约束机制。采用固定部门和弹性工作组织相结合的组织结构,注重发挥团体优势,通过开放、竞争、流动的社会招聘机制,实现"小核心、大网络"的组织模式,凝聚了一支能够参照国际惯例、采用现代科学方法和分析手段、结合国情进行科技评估的队伍和相应的专家网络。目前国家科技评估中心共有34名专职人员(占国家编制的只有17人),有履行登记协议手续的咨询专家1200人。

二、 始终坚持专业化、规范化的发展方向

纵观我们走过的发展历程,"专业化"、"规范化"是我们每一项评估工作追求的标准。八年来,我们所碰到的评估对象千差万别,有机构,有项目;有计划总体评估,也有项目支出经费评估;有立项评估,也有验收评估。有基础研究工作,也有产业化项目;有涉及几十亿投入规模的,也有涉及几十万投入规模的。不管面对什么样的评估委托任务,我们都本着"信誉第一"的理念,追求评估的质量。认真制定评估方案,坚持"规则事先约定"。经常会碰到这样情况,即委托方只是提出模糊的评估意向,尚不能把握准确的评估目的。这就需要与其反复讨论,以形成共识,最终确定双方都必须遵守的评估方案。然后根据评估方案,我们都要通过编制评估手册的方式,明确评估的目的、原则、依据、程序,以及参加者的责任与义务、纪律约束与承诺,以确保每一项评估活动都在统一规范的约束下进行。

在每一项评估活动中,都把"客观、公正、科学"的信誉看作是自身赖以生存的生命线。通过实践我们认识到:

实现客观的关键在于:第一,科技评估机构必须能够做到在形成评估结论的过程中,始终保持"第三方立场",以客观事实为依据,不偏不倚。这就要求评估机构自我约束,也要求外界为评估机构保持"第三方立场"创造机制和制度保障。第二,评估机构围绕评估目的要多渠道采集评估信息。关于评估对象的信息越完整,评估机构对评估对象的把握才会越真实、客观。第三,要为参与科技评估活动的专业咨询专家创造畅所欲言的环境。专业咨询专家对评估对象的意见是科技评估的重要的专业支撑信息。要真实地采集这部分信息,就要使被咨询的专业专家能不受干扰、毫无顾忌、实事求是地发表个人真实意见。避免从众、违心、文过饰非等问题的发生。要做到这一点,就必须在采集信息的技巧上下工夫,精心设计采集方式。

实现科技评估公正的关键在于:第一,科技评估机构开展的科技评估活动要按照一定的规范进行,不能随意性运作。第二,科技评估活动要按确定的评估程序进行,不能随意减少或增加形成评估结论的程序。第三,科技评估活动遵循的评估规范和评估程序要有透明度,在评估活动启动前,科技评估委托方和评估机构要事先约定,并使评估对象知晓。实现公正的核心是要有统一尺度。世界上没有绝对的公正,只有相对的公正。尺度可能会存在不精确的问题,但公正的评估首先要实现的是在同一把尺子面前"人人平等",其次才是解决尺子的精度问题。

实现科技评估"科学"的关键在于:在科技评估运作中采用一系列科学的采集信息、筛选信息、处理信息、分析信息的技术方法。比如,要有针对性地选择专家,听取最熟悉评估对象的咨询专家意见;采用事实判断与原因判断相分离的信息采集方式,客观地确定评估对象的状态;采用定量判断与定性判断相结合的咨询意见征集方式,促进咨询专家简明而准确地表达对评估对象的意见等等。

三、 积极借鉴国外经验,实现与国际规范对接

我们在开展国内的科技评估探索的同时,特别注重学习国际经验,为此开展了一系列的国际交流活动,建立稳定的国际合作渠道和交流窗口。94年以来,先后组团考察过美国、日本、法国、加拿大、瑞典、荷兰、德国、韩国、澳大利亚、新西兰等国以及联合国、世界银行的科技评估机构,了解评估制度和评估经验;96年、97年分别参与在法国、美国举办的两期科技评估培训班,较系统地学习国外科技评估理论和方法;98年和新西兰共同组织了APEC成员国和地区的科技评估活动的比较研究,和瑞典共同召开了科技评估国际研讨会;99年和联合国计划开发署评估办公室共同组织召开近30个国家参加的"加强评估能力建设"的国际研讨会;2000年,受APEC组织秘书处委托,在北京举办亚太地区科技评估研讨班;2001年-2002年与联合国计划开发署评估办公室、世界银行评估部共同酝酿发起成立国际发展评估协会,2002年9月有48个国家参加的成立大会在北京举行,国家评估中心的代表被选入执行委员会。在上述国际交流活动中,我们尽可能地组织地方和部门评估机构参与,扩大国内同行与国外交流的范围。

为了更好地学习国外评估经验,我们还和国际评估机构一同开展评估活动,如我们在开展攻关计划评估过程中,邀请外国专家参与评估咨询。我们还和北欧咨询集团受丹麦外交部委托开展了《丹麦援华贷款评估》,受挪威外交部委托进行了《挪威政府援华贷款执行评估》。通过与外国评估专家的共同工作,进一步学习了国外评估方法。

通过广泛的国际交流与合作,我们逐步掌握了主要发达国家和国际组织的评估规范、我们翻译出版了联合国评估办公室的评估手册。在总结我们自身实践和国内其它评估机构实践的基础上,按国际通行规范的模式,研究起草了我国的第一部《科技评估规范》,为规范我国的科技评估活动和与国际评估活动接轨,提供了重要的基础。

四、开展科技评估能力建设工作,促进我国科技评估活动健康有序发展。

原国家科委在批准组建国家科技评估中心时,明确了国家科技评估中心的四项职能,即:

(1) 为加强国家科技宏观调控职能服务;

(2) 为建立我国科技评估制度规范服务;

(3) 推动和指导各层次科技评估工作的开展;

(4) 开展国际合作,成为我国科技评估对外合作与交流的窗口。

因此,我们在开展评估活动和国际交流的同时,始终把如何加强全国科技评估行业的能力建设和推进我国科技评估制度与规范的建立做为十分重要的工作方面。

我们通过组织全国范围内的国家新产品评估活动,带动了地方科技评估活动的开展,促进了各地科技评估组织的建立和成长。

我们联合国内部分有实践基础评估机构,认真总结各类评估实践,提炼、升华科技评估的方法理论,大家以推动科技评估事业尽快发展的责任感,编写培训教材。共同组织科技评估培训活动,目前已培训全国各地评估机构骨干人员500余人,大大提高了全国科技评估队伍的素质。

在培训过程中贯穿了"质量第一"的思想。为规范考试程序,组织了专门的考试委员会,采取"试前出题与评分标准,封闭试卷、限时答卷、集体流水判卷"等一系列措施。使考试做为培训的一个重要环节,发挥了督促学习、真实检验学习效果的作用。

我们通过各种学术交流活动和培训工作,逐步建立了全国科技评估机构和科技评估骨干人员的计算机数据库,通过与主要评估机构的网络链接,形成了全国科技评估机构的网络,密切了全国已有评估机构的交流与合作。通过多次的交流与探讨,科技评估界基本形成遵守国家科技评估中心编写的《科技评估规范》共识,2001年9月,35家评估机构和108名评估工作者共同发起了自律声明,其中提出:

1. 贯彻执行科技部颁发的《科技评估暂行管理办法》;

2. 自觉恪守科技评估中的"独立、客观、公正"立场;

3. 严格按照《科技评估规范》进行科技评估活动;

4. 不断加强全行业科技评估能力的建设;

5. 加强科技评估行业的自律精神,靠自律促发展;

6. 崇尚敬业、为政府、企业、社会提供高质量服务;

7. 促进同行间业务和人才交流,提高评估队伍的素质;

8. 自觉维护市场经济秩序,接受社会的监督。

这标志着我国科技评估行业的自律机制开始形成,促进了科技评估活动健康有序的开展。

我们在积极推进行业能力的同时,也积极为政府管理引入评估机制规范科技评估活动提供技术支撑:

--研究起草国家新产品评估规范并组织培训;

--研究起草《科技评估管理暂行办法》(部发文);

--研究起草《科技评估技术规范》(司发文);

--研究起草《国家高技术研究发展计划课题预算评估规范》(部发文);

--研究起草《国家高技术研究发展计划课题预算评审规范》(部发文);

--研究起草《国家科研计划课题评估评审管理办法》(国务院办公厅转发,科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合发文);

--研究起草《科技项目招投标指南》;

--研究起草《科技项目招标、投标规范》;

--研究起草《社会公益专项研究管理办法》

--进行《社发类科研项目主持人信誉度评估方法研究》;

--进行《科技评估机构现状调查》

以上工作有力地促进了政府在科技管理中引入评估机制,并走向制度化。实践中表明也只有评估机制在政府科技管理中制度化,科技评估活动才会有更大的发展空间。

结束语

政府职能转变和科技管理体制改革,将促进我国科技评估需求的稳定、持续增长。 科技部发布的《国家科技计划管理暂行规定》和《国家科技计划项目管理暂行办法》,对评估作为管理过程的一个环节做了多处规定,进一步强调了科技评估活动在科技计划管理中的地位。由科技部、国家计委、经贸委、财政部等四部委联合发布的有关课题制文件中,明确规定了以国家财政拨款资助为主的各类科研计划课题必须引入评估或评审机制,课题的确立和课题预算必须进行评估或评审。归口部门要创造条件逐步开展课题执行过程以及课题验收、跟踪问效等方面的评估或评审活动。随着政府职能的转变和这些管理制度的进一步落实,为科技评估活动创造了稳定、持续增长的需求和更大的发展空间。

虽然我国的科技评估已经开始步入规范化、制度化的发展阶段,但评估能力与评估需求极不适应。科技评估活动制度保障也有待加强。专业化、规范化科技评估理论和方法还有待在进一步的实践与借鉴国际经验中不断完善。

在政府管理部门进一步促进评估工作制度化,完善评估工作保障机制的同时,科技评估机构和人员也要注重自律,注重规范自身行为,以规范来促进科技评估事业的健康发展。